המערכת הפוליטית במבחן הלם מלחמת לבנון השניה

מלחמת לבנון השניה היתה, בסך הכול, מלחמה מוגבלת מבחינת השטחים שהקיפה, הכוחות שהופעלו, מספר הקורבנות והנזק שנגרם, אף שכל חייל או אזרח שנהרגו הם טרגדיה. עם זאת, ניתן לראות באותה מלחמה מעין מבחן-הלם חושף נקודות חוזק וחולשה, ומצביע על המחייב תיקון, בנייה מחדש וזריקה לפח האשפה של ההיסטוריה.
הדו"חות של ועדת וינוגרד והספרים שנכתבו על מלחמת לבנון השניה כוללים ניתוחים והמלצות לרוב, העשויים לשמש בסיס מוצק להערכת התנהלות המלחמה ותוצאותיה ולאפיון התיקונים הדרושים. הזמן שחלף מאז המלחמה והפרסומים למיניהם מוסיפים פרספקטיבה, שיש בה כדי לשפר את ההערכה לגבי מה שמחייב שיפור. עם זאת, אנו רחוקים מלראות נכוחה ולהבין לעומק את מלוא החולשות החמורות שנחשפו במלחמה. וחמור מכך. אנו רחוקים מאוד מתיקון כל המחייב זניחה, שינוי, שיקום ובנייה מחדש.
לא אעסוק בהליכי הפקת הלקחים והשיפורים בצה"ל, שכן צה"ל ומערכת הביטחון שוקדים במרץ על המלאכה, וכן מפני שאין ברשות הרבים מידע המאפשר דיון רציני בנושא. לכן אסתפק באמירה, שבתחומים צבאיים רבים המחישה מלחמת לבנון השניה ליקויים רציניים, המחייבים שינויים מרחיקים לכת בתורת הפעלת הכוחות, בחשיבה האסטרטגית-צבאית, באקלים הארגוני, בנורמות ההתנהגות ובהכשרה של הקצונה הבכירה. התמורה הרדיקלית הדרושה בכל אלה, ובתחומים נוספים, מחייבת, בהכרח, הקדשת זמן רב ומאמץ עקשני, בנבדל מתוספת אימונים והשלמת ציוד, החשובים מאוד גם הם, אך שניתן לבצעם במהירות יחסית. לכן חשוב שראשי מערכת הביטחון וצה"ל יתפנו לטיפולי עומק, ולא יהססו לנקוט צעדים רדיקליים כאשר אלה דרושים.
שונה, חלקית, המצב בכול הנוגע להתמודדות עם פגיעות בעורף, כפי שבדק, בעיקר, מבקר המדינה. בלב נושא זה ניצבות בעיות אסטרטגיות, שלא אדון בהן כאן. אך בנוסף נחשפו ליקויים מבניים חמורים, שהם באחריות הדרג המדיני. מלחמת לבנון השניה הוכיחה, בעליל, את שצריך היה להיות ידוע מראש - וגם נאמר מפי גורמים רבים - והוא שדרושה רשות אחת שתהייה אחראית להיערכות העורף מפני פגיעות אויב.

לאחר מלחמת לבנון הקימו, סוף-סוף ובאיחור רב, את רשות החירום הלאומית (ר.ח.ל.). אולם זו מוקמה, "לפחות לחמש שנים", במשרד הביטחון. קשה להצדיק החלטה זו. נכון שמשרד הביטחון הוא אחד ממשרדי הממשלה הטובים, ולידו מצוי צה"ל על יכולותיו הרבות. אולם על משרד הביטחון מוטלים תפקידים ומגוונים; פיתוח אסטרטגיה ביטחונית-מדינית, הנחיה ופיקוח על צה"ל, דאגה לנכי צה"ל, מחקר ופיתוח ביטחוני, תעשיות ביטחוניות, קשרי חוץ ביטחוניים, תקציב הביטחון ועוד כהנה וכהנה. לכן, אין זה סביר להטיל עליו גם את האחריות להיערכות העורף, מה עוד שבעת מלחמה, כאשר העורף יותקף, משרד הביטחון יהיה נתון, רובו ככולו, לתפקידים קריטיים הכרוכים במערכה.
לכן טעה הדרג המדיני בהצבת ר.ח.ל. במשרד הביטחון, ועוד הוסיף טעות על טעות בקביעה שהדבר יתבצע לתקופה של חמש שנים לפחות, מה שמכניס למערכת יסוד של אי-יציבות, המפריע לבניית ארגון יעיל ותכליתי.

ומכאן לעיקרו של מאמר זה, והוא המערכת הפוליטית, כולל הממשלה, הכנסת והאזרחים בפעילותם הציבורית. אקדים ואדגיש שמדובר בנושא רגיש מפלגתית, הנוגע בדיני נפשות. אך אני אדון בו מבחינה מערכתית ומוסדית, ובדרך מקצועית ככל שאוכל, תוך הסתמכות על דו"ח וינוגרד, אך גם על דעתי האישית.

להערכתי, המערכת הפוליטית כשלה כישלון חמור במבחן-ההלם. נתחיל בממשלה על ראשיה ושריה תוך ציון כשלים עיקריים:

• מינוי שר ביטחון חסר ניסיון ביטחוני וממשלתי, כאשר גם ראש הממשלה היה חסר ידע מעמיק בנושאי הביטחון ובמציאות בצה"ל;
• פזיזות באישור החלטות הממשלה, בלי שמשמעותן הובהרה, וללא בחינת חלופות.
• שרים בעלי ידע רב בנושאים ביטחוניים לא עמדו דעתם בנחישות הראויה.
• אי הפעלה נכונה של פורומים ממשלתיים.
• חוסר חשיבה אסטרטגית של ממש על יעדי המלחמה ועקרונותיה.
• חוסר ספקנות, שהתחייבה באשר להערכות ולהמלצות הרמטכ"ל, והיעדר התייעצות מספקת עם בעלי דעות אחרות בצה"ל ומחוצה לו.
• חוסר יכולת הכרעה בין חלופות של ממש, כשהתוצאה היא דשדוש במקום.
• חוסר מודעות מספקת למשמעויות של הפגיעות בעורף, והתחמקות מהתמודדות ראויה איתן.
• הליכה חפוזה לפתרון מדיני, בו נועד תפקיד מרכזי לכח רב-לאומי, ללא שיקול מעמיק על המשמעויות ארוכות-הטווח של תקדים כזה.
  

לכשלים אלה יש להוסיף הערה על תוצאות המלחמה. במלחמת לבנון השניה לא היו התפתחויות מקריות או חיצוניות, שלא ניתן לצפותן מראש, כך שתוצאות המלחמה נובעות ישירות מפעולותיה של ישראל. לכן יש בתוצאות כדי ללמד באופן כולל על טיב הפעולות, כולל פעולות הדרג המדיני.

יש הערכות שונות באשר לתוצאות המלחמה. ההגדרות נעות בין "הצלחה חלקית", "החמצה חמורה של הזדמנות" ועד ל"בעיקר כישלון". אני עצמי נוטה להערכות המפורטות יותר, הנגזרות מנקודת המבט העכשווית:

• עיקר ההישגים של ישראל במישור האסטרטגי, כולל הישגים חלקיים בתחום החשוב של ההרתעה, הם תוצאת ימי המלחמה הראשונים.
• ההישגים הבולטים לעין: היעדר נוכחות אנשי חיזבאללה חמושים על הגבול והעובדה שפסקו חטיפות חיילים בגבול, אף שאלה הישגים יותר טקטיים מאשר אסטרטגיים.
• מבחינה אסטרטגית, חיזבאללה השתקם ושיפר את יכולותיו לפגוע בישראל בטילים למיניהם. אם וכאשר ירצה, יוכל גם לנסות - וכנראה גם להצליח - בחטיפת חיילים או אזרחים.
• מוקדם לקבוע אם החלטת מועצת הביטחון 1701 היא בחזקת הישג המשפר את מעמדה הביטחוני של ישראל או שמא היא כישלון, מאחר שלא מנעה את חימושו מחדש של החיזבאללה, ובוודאי שלא פרקה אותו מנשקו. גם מוקדם מכדי לקבוע אם ועד כמה יקשה הכוח הרב-לאומי על צעדים ישראליים עתידיים נגד החיזבאללה. גם לא ברורה משמעות ההחלטה, כלומר אם זה תקדים רצוי לישראל או מסוכן עבורה.
• גם אם המלחמה פגעה במעמדו של החיזבאללה, בהיותו מואשם בנזק הרב שנגרם ללבנון במלחמה, הרי שכוחו הצבאי והפוליטי נותר איתן, עד כדי חשש שהוא עשוי להשתלט על לבנון כולה.
• לא נפגעו הרצון והיכולת של איראן ושל סוריה לפעול נגד ישראל ולחזק את חיזבאללה.
• המלחמה לימדה את אויבינו לראות בירי קטיושות וטילים נשק אסטרטגי יעיל נגד ישראל – לקח שנקלט היטיב בחמאס.
• גם אם אין בכך הפתעה, חשוב לציין שלא הושג היעד המוצהר של החזרת החטופים, וגם לא הושגה העברת החטופים לידי ממשלת לבנון, מה שיכול היה להיות בהישג-יד אילו נבחרה אסטרטגיה אחרת.
  

יש להשלים את התמונה במספר מאפיינים הראויים לציון לשבח שבאו לידי ביטוי במלחמה, כגון הכרה מוקדמת בצורך לשלב מהלכים צבאיים עם מהלכים מדיניים, ותיאום ראוי של המשא ומתן המדיני. אך אין בכך כדי לשנות את ההערכה בכללותה בדבר ריבוי כשלים - בהם כשלים חמורים - בדרג המדיני כבדרג הצבאי.

בסך הכול, גם בראייה אופטימית יחסית, אני נוטה להעריך את המלחמה כהחמצה חמורה. עדיף היה לבחור באחת משלוש החלופות הבאות. א: תגובה מוגבלת לחטיפות החיילים והיערכות למתן מכה מכאיבה מאוד לחיזבאללה, בדרך ובמועד בהם היינו בוחרים.
ב: לחדול מפעילות צבאית אחרי הישגי הימים הראשונים, תוך ריכוז כוחות גדולים בגבול, ואולטימטום לחיזבאללה להעביר את החטופים לידי ממשלת לבנון.
ג: כניסה עם כוחות גדולים לדרום-לבנון וניקוי השטח מהחיזבאללה, ביחד עם פגיעות נקודתיות במוקדי החיזבאללה בצפון לבנון.

אינני מתיימר לקבוע מהי החלופה העדיפה מבין אלה, ואינני מפרט חלופות נוספות שהיו צריכות להישקל על-ידי הגורמים הקובעים בישראל. מה שברור הוא, שמהלך המלחמה, כפי שנבחר הלכה למעשה, היה אחת החלופות הגרועות. האחריות לכך היא על הדרג המדיני, גם אם צה"ל תרם לכך רבות.

פרץ ואולמרט. עם פרסום הדוח החלקי היה צורך להחליף את הממשלה או להעמידה למבחון של בחירות חדשות. צילום: אבי אוחיון, לע"מ

הכשל הפוליטי-אזרחי

לא כל לקחי מלחמת לבנון התגבשו סופית, ולכן בידינו לשפר עצמנו מאוד, שכן עדיין לא ברור מי יפיק יותר לקחים נכונים ממלחמת לבנון השניה, אנחנו או אובינו, ולטובת מי, כתוצאה מהתחרות בהפקת הלקחים, יהיה מאזן הנטו החיובי וארוך הטווח. כאמור, הדבר תלוי בנו.

וכאן אני מגיע לבחינת המערכת הפוליטית לאור מבחן-ההלם ולאחריו. אקדים ואציין שוועדת וינוגרד היא יחידה במינה משלוש בחינות; ראשית, בהיקף הנושאים שנמסרו לבחינתה, כולל בדיקת ההתנהלות של הדרג המדיני לכל חלקיו, ושל כל גופי הביטחון וצה"ל על הממשק ביניהם. שנית, בגישה המלאה לחומר ולממלאי התפקידים, כולל חקירה אישית של ראשי הממשלה וראשי מערכת הביטחון, תוך הטלת חובה משפטית לומר אמת. ושלישית - וזה החשוב לענייננו - אף ועדת בדיקה או חקירה לא הגיעה לממצאים כה חמורים על כשלי הדרג המדיני הבכיר ביותר, והציגה אותם במלואם למערכת הפוליטית ולציבור הרחב.
מאפיינים אלה חוברים, לדעתי המקצועית, למסקנה חד-משמעית: עקרונות האחריות הממשלתית חייבו, שעם פרסום הדו"ח החלקי, שכלל את עיקר הממצאים החמורים על תפקוד הממשלה, היה צורך להחליף את הממשלה או להעמידה למבחן של בחירות חדשות. העובדה שלא נעשה כך בזמנו מהווה את הכשל החמור ביותר של המערכת הפוליטית ושל התרבות הפוליטית של ישראל:
מאז הגשת הדו"ח החלקי, באפריל 2007, עברה יותר משנה גדושה באירועים, חלקם טובים וחלקם גרועים. לכן אינני קובע שמה שהיה נכון לעשותו לפני שנה, נכון בהכרח גם היום. אך דבר אחד ברור ואינו ניתן לתיקון. אי-החלפת הממשלה ו/או אי-הליכה לבחירות בעקבות הדו"ח החלקי הוא פגם חמור בטיב הדמוקרטיה הישראלית. לא הממשלה וראשיה, לא הכנסת ולא הציבור פעלו כראוי באפשרם לממשלה, שנמצאה כושלת בצורה חמורה בניהול מלחמת לבנון השניה, להמשיך בתפקידה ללא קבלת לגיטימציה מחודשת של הבוחר. קשה להימנע מהערכה, שאי-החלפת הממשלה ו/או אי-עריכת בחירות חדשות מעידות על היותה של המערכת הפוליטית הישראלית יותר "עסקנית" מאשר "ממלכתית". הנימוק של "יציבות הממשל" אינו תופס במקרה זה, שכן עדיפה יציבות ממשלה המתפקדת היטב, ולא יציבות ממשלה שנמצאה כושלת בניהול מלחמה, שהיא עצמה יזמה.
יש מקום לטענה, שעל ממשלה שכשלה להמשיך בתפקידה כדי לתקן את הליקויים, אך אין נימוק זה שקול כנגד עקרונות הדמוקרטיה והאחריות הממשלתית. רבים דבקו בטענת ה"המשכיות על-מנת לתקן" בתום לב ומתוך כוונה כנה לפעול נמרצות לתיקון הליקויים, אך, כאמור, משקלו של טיעון זה נחות בהשוואה לטיעוני הנגד.
ואכן, אחרי פרסום הדו"ח החלקי עשתה הממשלה מספר פעולות משמעותיות לקידום המלצות ועדת וינוגרד. הוקמה ועדת שרים ליישום ההמלצות, בראשותו של ראש הממשלה, וכן צוות ליישום ההמלצות בראשותו של אמנון ליפקין-שחק. השתפר שיתוף משרד החוץ בהחלטות מדיניות-ביטחוניות. הוקם גוף לניהול משברים לאומיים. שופרו הליכי הצגת חומר, עם חלופות ועם דיונים בממשלה ובוועדותיה. חוזקו תפקידי המועצה לביטחון לאומי, ועוד.
אך עם כל התועלת שבצעדים אלה, חלקם יותר פורמליים מאשר מהותיים. ההמלצות החשובות ביותר של ועדת וינוגרד, שאומצו גם על-ידי צוות היישום ,בראשותו של אמנון ליפקין-שחק, לא מומשו במידה הדרושה. המצב עוד החמיר אחרי הגשת הדו"ח הסופי של ועדת וינוגרד בינואר 2008.
בניגוד להצהרות הפומביות ולפעולות המופגנות בדבר ביצוע ההמלצות אחרי הגשת הדו"ח החלקי, הרי שהדו"ח הסופי זכה לחוסר התייחסות פומבית ול"חצי התעלמות" מצד הדרג המדיני. הממשלה אמנם דנה בדו"ח הסופי, וגם קבלה החלטה בפברואר 2008 , המאמצת את עיקרי הדו"ח וקובעת שיש לפעול ליישום ההמלצות. מזכיר הממשלה גם הגיש במארס 2008, לוועדה לביקורת המדינה של הכנסת, דו"ח על יישום ההמלצות. אך מתברר שהמלצות-מפתח בעלות חשיבות יתירה לטיב פעולתה של הממשלה בנושאים מדיניים-ביטחוניים, לא בוצעו.
במיוחד לא חוזקה מהותית המועצה לביטחון לאומי. היא לא הפכה למטה מקצועי מרכזי ליד ראש הממשלה והממשלה. היא לא מצטיינת בראייה ארוכת-טווח, רב-ממדית ומעמיקה. אין לה משאבים מקצועיים מעולים, והיא לא ממלאת תפקיד מרכזי בהחלטות ובתהליכים מדיניים-ביטחוניים מרכזיים. עד עצם היום לא מונה "ראש מועצה", והיא מנוהלת בידי ממלא מקום. מסתבר שמועמדים שונים, אשר להם הוצע התפקיד, סרבו לקבלו מאחר שלדעתם לא מולאו התנאים ההכרחיים לתפקוד נכון של המועצה.

הטבלה הבאה מסכמת את עיקר הערכותיי בדבר ביצוע ואי-ביצוע ההמלצות, שהן באחריות הממשלה והעומד בראשה:

המלצות מרכזיות / אומדן ביצוע

לאור ההתפתחויות, לא קל להשתחרר מהרושם שעם הגשת הדו"ח הסופי פג הרצון לממש את עיקר ההמלצות. יש גם סימנים המעידים על כוונה של גורמים שונים להשכיח את ממצאי דו"ח וינוגרד, מסקנותיו והמלצותיו. אם אכן כך, זהו כשל חמור ביותר ואי-הפקת לקחים חיוניים של הדרג המדיני ושל המערכת הפוליטית בכללותה מההלם של מלחמת לבנון השנייה.
אם הדבר לא יבוא על תיקונו השלם והמהיר, נשלם על-כך מחיר כבד, שכן הממשלה והמערכת הפוליטית - ללא קשר להרכב אישי ופוליטי - לא יהיו ערוכים כדרוש למבחנים מולם עומדת ותעמוד ישראל במאה העשרים-ואחת, על ההזדמנויות והסכנות הצפונות בהם.