פס ייצור לעובדים עניים או סטטוס חברתי משופר?

החוק ליישום “תוכנית ויסקונסין” בישראל, שנחקק במסגרת חוק ההסדרים לשנת 2004, פותח בסעיף מטרה המצהיר כי "פרק זה מטרתו לקדם את שילובם של מקבלי גמלאות בעבודה שתמצה את כושר השתכרותם, תוך כדי שיתופם באחריות לכך, על מנת לאפשר להם מעבר מתלות לעצמאות חברתית וכלכלית". ניתוח סעיף המטרה מביא למסקנה מעניינת - ניתן לזהות בו גם עקבות של "הימין הכלכלי" (הדגשה של מניעת התלות והאחריות האישית של מקבל הגמלה), וגם עקבות של "השמאל הכלכלי" (הדגשה של האחריות החברתית לשילובם של מקבלי הגמלאות בעבודה ובחברה).

יש בכך כדי להפתיע, שכן ההבדל בין תפיסות אלו אינו סמנטי או שולי. הוא עמוק, ונעוץ בתפיסה שונה בתכלית של האבטלה, העוני והסיבות להם. באופן פשטני מאוד ניתן לומר שגישה ימנית רואה את הגורם העיקרי לבעיית האבטלה והעוני במקבלי הגמלאות עצמם, או בעצם קיומן של הגמלאות. ההנחה היא שאנשים אלה מעדיפים גמלאות על פני יציאה לעבודה, כתוצאה מעצלות או ממערכת תמריצים מעוותת שיוצרות הגמלאות (טיעון המוצג פעמים רבות כ"מלכודת העוני" של מקבלי הגמלאות). גישה שמאלית, לעומת זאת, רואה את מקור האבטלה והעוני במבנה הכלכלי-חברתי. כאן ההנחה היא שהמצב הכלכלי-חברתי הוא זה שחוסם, מסיבות שונות, את השתלבותם של פרטים וקבוצות חברתיות בשוק העבודה - וכתוצאה מכך, הם נאלצים לחיות בשוליים החברתיים, במצוקה ובמחסור.

לפיכך, החוק שלפנינו ממוקם בקו תפר עדין המצליח לצבור תמיכה, או תמיכה-לכאורה, של זרמים אידיאולוגיים שונים, תחת הכותרת "מרווחה-לעבודה". מבחינה זו נראה כי תוכניות "מרווחה-לעבודה" – בישראל ובעולם – הצליחו לזהות מתחם פוליטי משותף, שבו תפיסות כלכליות ימניות ושמאליות יכולות להשתלב סביב ההסכמה על "ערך העבודה" וסביב שיקולים פרקטיים של הקטנת ההוצאה התקציבית על גמלאות.

עם זאת, בסיס ההסכמה אינו רחב במיוחד. בין המטרות השונות קיים מתח, והן מושכות לכיוונים שונים ולעתים סותרים. מי שמאמין כי בעיית האבטלה בקרב מקבלי גמלאות היא בעיקרה בעיה אישית של היעדר מוטיבציה לעבודה, יעצב תוכנית השבה-לעבודה באופן שונה בתכלית ממי שסבור כי שורשי הבעיה נעוצים במציאות הכלכלית-חברתית ובהיעדר "ארגז כלים" מתאים בידי אותם מובטלים.

אכן, הניסיון מהפעלת תוכניות "מרווחה-לעבודה" בעולם מלמד כי הקטגוריה הזאת כוללת תוכניות שיש ביניהן הבדלים ניכרים, כתוצאה ממטרות ותפישות שונות העומדות ביסודן. נהוג להבחין בעניין זה בין הגישה ה"אמריקנית", המדגישה באופן מכריע את האחריות האישית של הפרט, לבין הגישה ה"אירופית", המדגישה באותה מידה גם את המחויבות החברתית של המדינה לרווחת תושביה ולמתן הזדמנות הוגנת. השוני באופיין של התכניות בא לידי ביטוי, לדוגמה, במידת השימוש בסנקציות לעומת מידת השימוש בתמריצים חיוביים; בדגש על הכשרה ומתן כלים לעומת הדגש על שילוב מהיר בעבודה; ובמידת הנכונות להשקיע בטיפוחם של דורשי-העבודה מול השאיפה להשגת חיסכון תקציבי.

המסגרת שיוצר החוק הישראלי היא רחבה למדי ומאפשרת לצקת לתוכה תכנים שונים – "אמריקניים" או "אירופיים". הפוטנציאל החיובי של החוק הוא שהליווי האישי, ההשקעה בטיפוחו של דורש-העבודה באמצעות הכשרות איכותיות והשירותים תומכי-העבודה (כגון מעונות לילדים או תחבורה) ישמשו ככלי אפקטיבי לשילובם של מובטלים בעבודה. הפוטנציאל השלילי של החוק הוא שמרכזי התעסוקה, אשר יופעלו על-ידי זכיינים עסקיים-פרטיים, ינצלו לרעה את הסמכויות הרחבות ואת שיקול הדעת הרחב שניתן להם בתחומים השונים, כדי ליצור רווחים מבלי לקדם את טובת דורשי-העבודה וטובת הציבור.

בשלב זה, קשה להעריך איזה פוטנציאל ימומש. מצד אחד, ברור לחלוטין כי המטרה הכמעט- יחידה שעמדה מול עיני האוצר בהפעלת התוכנית היא הפחתה בתשלומי הגמלאות. כך עולה בבירור מההנחיות ומהיעדים שהוצבו לזכיינים שיפעילו את מרכזי התעסוקה בטרם בחירתם. מצד אחר, ראש מנהלת היישום של התוכנית מצהירה כי יש בכוונתה לדאוג לשילוב תעסוקתי וחברתי של משתתפי התוכנית. ההחלטה להפקיד שלושה מתוך ארבעת מרכזי הניסוי בידי חברות אירופיות עשויה לשמש איתות לכיוון זה. לכן, בשלב זה יש להפנות את עיקר המאמץ למעקב הציבורי אחר יישומה בפועל של התוכנית.

אולם, בחינה אמיתית של התוכנית אינה יכולה להסתפק רק מה שמצוי בתוכנית עצמה. חשוב לזכור שבסופו של יום “תוכנית ויסקונסין” היא תוכנית השמה-בעבודה, אשר אינה מתמודדת עם השאלה החשובה ביותר מבחינה חברתית: מה יקרה עם אותם מובטלים, אם התוכנית "תצליח" והם ישולבו בעבודה?  בשיעורי אבטלה שהם עדיין מהגבוהים בעולם המערבי, וכאשר אין בתוכנית שום מרכיב של יצירת מקומות עבודה חדשים, דחיפתם של עשרות אלפי מובטלים חסרי-ברירה לשוק העבודה תדחק את שכר העובדים עמוק יותר אל מתחת לקו העוני.

לכן, גם לפי התרחיש האופטימי – שבו התוכנית תצליח לשלב מקבלי גמלאות בעבודה - רובם המכריע ישתלבו בעבודות בלתי-יציבות וחלקיות, המשלמות שכר נמוך. עבודות אלו יאפשרו למדינה לשלם פחות גמלאות, אך איש אינו חושב ברצינות שהן יסללו למישהו את הדרך לעצמאות כלכלית ולהיחלצות מעוני. במתכונת כזאת, “תוכנית ויסקונסין” תהיה ללא יותר מאשר פס ייצור לעובדים עניים.

ספרה של ברברה ארנרייך. מלחמת הישרדות יום-יומית

גם הניסיון האמריקני מלמד כי תוכניות המבוססות על מודל ויסקונסין הביאו אמנם להפחתה בתשלומי הרווחה, אך רובם של המשתלבים בעבודה נותרו בעוניים. מציאות חייהם - שאותה מתארת היטב ברברה ארנרייך, בספרה "כלכלה בגרוש" - היא מלחמת הישרדות יום-יומית. וזאת, למרות שלפי האתוס החברתי, החוזרים לעבודה היו אמורים ליהנות מסטטוס חברתי משופר ומחופש כלכלי.

ויקי קנפו. השלמת ההכנסה לשכרם של עובדים בשכר נמוך דווקא קוצצה בצורה חדה

מדינות בעולם היו ערות לאפשרות זו,  ונקטו צעדים משלימים שאמורים לשפר את מצבם של המשתלבים בעבודה, כמו זיכוי מס המשלים את הכנסתם של מי ששכרם נמוך והטבות נוספות. אבל במתווה הישראלי - לא רק שצעדים משלימים מסוג זה אינם קיימים, אלא שהשלמת ההכנסה לשכרם של עובדים בשכר נמוך, כמו ויקי קנפו, דווקא קוצצה בצורה חדה, ביותר מאלף שקל לחודש.

אם כן, מדיניות הוגנת וראויה, שאינה דואגת רק לחיסכון התקציבי אלא גם מחויבת לשילוב חברתי וכלכלי של מקבלי הגמלאות, חייבת לנקוט צעדים משלימים אשר יבטיחו למי שמשתלב במעגל העבודה אפשרות להיחלץ מעוני ולהתקיים בכבוד מעמל כפיו. אחרת, לא תהיה  בשורה אמיתית למקבלי גמלאות שישתלבו בעבודה, פרט למעבר מהסטטוס הבלתי- נחשק של מובטלים עניים לסטטוס המפוקפק של עובדים עניים.