בימים אלה יוצאת
לדרך תוכנית מהל"ב ("מהבטחת הכנסה להכנסה בטוחה"), או כפי שהיא
מכונה בדרך כלל - "תוכנית ויסקונסין". זו הפעם הראשונה שמדינת ישראל
מנסה להנהיג תוכנית "מרווחה-לעבודה" (Welfare-to-work), שנועדה לעודד את השתלבותם-בשוק-העבודה
של אנשים המתפרנסים בעיקר מגמלאות. ייחודן של תוכניות מסוג זה - שבמדינות אירופה
מכנים אותן בשם "מדיניות הפעלה" (Activation policies) - הוא יצירת קשר ישיר בין קבלת גמלאות
במסגרת תוכניות המספקות סעד (כמו הבטחת הכנסה, בישראל) לבין השתלבות בשוק
העבודה.
לכל תוכניות "מרווחה-לעבודה"
יש כמה מרכיבים משותפים:
* מרכיב קבוע של
חיוב - התוכניות מתנות את המשך קבלת
הגמלאות בפעולות שמטרתן הברורה היא השתלבות בשוק העבודה. מי שאיננו מוכן לקחת חלק
בפעולות הללו איננו זכאי לקבל גמלאות.
* התוכניות הללו
מציעות מגוון של פעולות (המשתנה מתוכנית לתוכנית וממקום למקום) שנועדו לעודד
השתלבות בשוק העבודה - השמה בעבודה, לימוד כלים לחיפוש עבודה (כתיבת קורות חיים,
דרכי חיפוש עבודה, השתתפות בראיונות), השלמה והרחבה של ההשכלה, הכשרה
מקצועית, תעסוקה במסגרת הקהילה, הכשרה
פנים-מפעלית ותעסוקה מסובסדת. במקביל, התוכניות מציעות למשתתפים בהן מערכות תומכות-תעסוקה,
כגון טיפול בילדים קטנים, הסעות, מימון רכישתם של בגדי עבודה, סיוע בביטוח בריאות,
והנחות מס או מס הכנסה שלילי בשלב המעבר לשוק העבודה.
* בשונה מהמקובל ברוב
המערכות במדינת הרווחה, תוכניות "מרווחה-לעבודה" מרכזות את כל הטיפול
במסגרת אחת - ומדגישות את הטיפול האינדיבידואלי והמתמשך בפרט. כלומר, כל המערכות
המטפלות בפרט המקבל גמלאות (ביטחון סוציאלי, שירותי תעסוקה, שירותי הכשרה, טיפול
סוציאלי) מרוכזות במקום אחד. זאת ועוד, כל המשתתפים בתוכנית זוכים לטיפול אינדיבידואלי
על-ידי איש צוות ממערכת זו - ואותו אדם מלווה את המשתתף בכל שלבי המעבר מרווחה
לעבודה.
* קיימת שונות גדולה
בין אוכלוסיות היעד הספציפיות של
תוכניות "מרווחה- לעבודה" במדינות שונות - אבל בכל המדינות הללו, האוכלוסייה
שזוכה לסיוע המערכת היא אותה קבוצה המכוסה על-ידי תוכניות רשת מגן. על כן, התוכניות אינן מיועדות למי שנפלטים זמנית משוק
העבודה וזכאים לדמי אבטלה, למי שסובלים ממגבלות פיזיות או נפשיות המונעות פרנסה
בשוק העבודה או למי שאינם עובדים מפאת
גילם - אלא לאוכלוסיות של אנשים בגיל העבודה, המסוגלים עקרונית להשתלב בשוק
העבודה.
שלט במילווקי, ויסקונסין, תחילת אוגוסט 1997: "עוד 25 ימים. העבדות מתחילה
ב-1 בספטמבר", לקראת התחלת תכנית ויסקונסין המקורית, "Wisconsin Works",
שכונתה גם W2 (צילום: איי-פי) |
על אף המרכיבים
המשותפים הללו, חשוב להדגיש דווקא את השונות במטרות התוכניות, בדרכי הפעלתן,
באוכלוסיות היעד ובאופן ההתייחסות לאותן אוכלוסיות במדינות הרווחה השונות. לפרסום הרב ביותר זכו התוכניות בארצות-הברית,
ובמיוחד זו שהונהגה במדינת ויסקונסין (Wisconsin Works), החל מראשית שנות ה-90. אוכלוסיית היעד של התוכנית הזאת היתה
אמהות חד-הוריות המקבלות גמלאות סעד. הביטוי
הפדראלי למאמץ זה נמצא בחקיקת חוק (PRWORA) בשנת 1996 ובאימוץ תוכנית סעד חדשה בשם TANF (סיוע זמני למשפחות נזקקות). היעדים הברורים של פעולות החקיקה בארה"ב היו קיצוץ במספרן של מקבלות הגמלאות
(אשר גדל במידה ניכרת בשנות ה-80 וה-90), צמצום עלויות הרווחה ועידוד התעסוקה בקרב
מקבלות הסעד.
המבנה של התוכניות
האמריקניות הוא מבוזר מאוד, והמדינות עצמן נהנות מחופש פעולה רב בעיצוב התוכניות
המופעלות בהן. זאת ועוד, הממשל הפדראלי הקציב
סכומים קבועים המועברים למדינות לצורך מימון פעולות אלו; אופן השימוש במשאבים
וקביעת כללי הזכאות ניתנים, במידה רבה, לשיקול הדעת של המדינות. התוכניות עצמן
מופעלות על-ידי שילוב של גורמים ציבוריים, מלכ"רים ובמקומות רבים - ארגונים
הפועלים למטרות רווח.
המגמה הרווחת בתוכניות
"מרווחה-לעבודה" היא שילוב של פעולות המיועדות להקשות על קבלת סיוע מן המדינה,
הספקת כלים להשתלבות בעבודה, וסיוע כספי ואחר למי שמשתלב בשוק העבודה. כך, למשל, הוטלו מגבלות חמורות על תקופת הזכאות
לגמלאות - וחקיקה פדראלית קובעת כי אדם איננו רשאי לקבל גמלאות מעבר לחמש שנים במשך
כל ימי חייו (מלבד אחוז מסוים של פטורים).
נוסף לכך, החקיקה הפדראלית מגבילה לזמן קצר את האפשרות של תשלום גמלאות סעד
לאדם שאינו משתתף בפעולות הקשורות בעבודה. החוק מטיל סנקציות כבדות על מי שאיננו
מבצע את המוטל עליו במסגרת התוכנית. אי-התייצבות
למשימות גוררת, לעיתים קרובות, הפסקה מיידית של הגמלאות.
הפעולות העיקריות
הקיימות בתוכניות "מרווחה-לעבודה" הן השמה בעבודה והקניית כלים ראשונים
לחיפוש עבודה. אמנם ישנן אפשרויות של
הכשרה מקצועית, השלמת השכלה ותעסוקה בקהילה, אולם אלו מוגבלות בהיקפן. אדם העובר
מגמלאות לעבודה ממשיך לקבל גמלאות בעין, כגון ביטוח רפואי ותלושי מזון - והוא זכאי
להנחת מס, המתבטאת בתוספת לשכרו בסוף שנת העבודה (EITC).
בשונה מהמצב בארצות-הברית,
אוכלוסיית היעד של התוכניות הללו באירופה היא מגוונת. במקומות רבים הדגש איננו על
אימהות חד-הוריות אלא על מובטלים צעירים, על מהגרים, ועל מובטלים השוהים זמן רב
במיוחד מחוץ לשוק העבודה. נקודת המוצא היא
שכדאי להשקיע משאבים על מנת לצמצם את מימדי ההדרה החברתית בקרב אותן קבוצות, גם אם
הדבר כרוך בהוצאה חברתית רבה.
בשונה מהתוכניות
האמריקניות, באירופה שמים דגש על הרחבת ההון האנושי של המשתתפים בתוכניות – על-ידי
תגבור ההשכלה וההכשרה - וישנו שימוש מצומצם יותר באמצעי כפייה ובלחץ. קיימת נטייה לשלב את הלקוח בתהליך בחירת הכלים
להשתלבותו בשוק העבודה. אין מגבלת זמן
לקבלת גמלאות, אבל מקבלי הגמלה חייבים להשתלב בתוכניות. על מי שאיננו ממלא את חובתו בעניין זה מוטלות
סנקציות, אולם אלה בדרך כלל פחות מחמירות מאשר בדגם האמריקני. גם באירופה, המגזר הפרטי משולב במערכת זו -
באופן זה או אחר - אולם עיקר האחריות להפעלת תוכניות "מרווחה-לעבודה"
מוטלת על גורמים ציבוריים, לאומיים או מקומיים.
הסיכויים להצלחת
התוכנית בישראל הם טובים, אך אין להתעלם מן הבעיות הטמונות בה: א) חלק ממקבלי
הגמלה, המשתתפים בתוכנית, לא יוכלו להשתלב בשוק העבודה; ב) החברות המופקדות על
ביצוע התוכנית מעונינות ברווח כספי, ולכן הן עלולות להתמקד במקרים הקלים לטיפול
ולהקדיש פחות מאמצים ומשאבים למקרים הקשים להשמה; ג) המגמות הנוכחיות בשוק העבודה
בישראל – כגון שכר ירוד - עלולות לפגוע באיכות חייהם של העוברים מרווחה לעבודה.
הארגונים החברתיים וגורמי הרווחה חייבים לעקוב בקפידה אחר ביצוע התוכנית.
במסגרת תוכנית
מהל"ב, אשר תופעל בישראל, יוקמו ארבעה מרכזי תעסוקה (שבחלקם יהיו סניפי-משנה
אחדים) במקומות שונים בארץ. המרכזים יופעלו על-ידי חברות עסקיות בינלאומיות בשיתוף
עם גורמים ישראליים. החברות - אחת אמריקנית, אחת בריטית ושתיים הולנדיות - יפעילו
את המרכזים על-פי גישות שונות, המשקפות את ניסיונן בהפעלת תוכניות "מרווחה-לעבודה"
בארצות מוצאן.
מקבלי הבטחת הכנסה -
בעלי כושר תעסוקה - שחיים באזור מסוים, יחויבו להתייצב מדי יום במרכז (למשך 30-40
שעות במהלך השבוע) ולהשתתף בתוכנית אישית שמטרתה לשלבם-מחדש בשוק העבודה.
המאפיינים הספציפיים של התוכניות
יעוצבו על-ידי מנהלי יעדים תעסוקתיים, אשר יטפלו במקבלי הגמלאות. מרכיבי התוכניות יבטאו הן את צורכי הלקוח והן
את הגישה הייחודית המאפיינת את החברה המפעילה.
התוכניות יכללו סיוע
בחיפוש עבודה, מתן כלים לחיפוש עבודה,
עבודה בגופים ציבוריים בקהילה (לצורך רכישת מיומנויות עבודה), הכשרה מקצועית,
השלמת השכלה וסבסוד התעסוקה. נוסף לכך, המשתתפים יוכלו לקבל סיוע בטיפול בילדים
ומערכות תומכות נוספות. לא תהיה להם אפשרות
לסרב לתוכנית המוצעת להם. סירוב או אי-מילוי
תנאי התוכנית, יגררו שלילת גמלאות לתקופת זמן נתונה. יחד עם זאת, יוקם מערך של ועדות ערר, ומקבל
גמלאות החש שזכויותיו נפגעו או שתוכנית השילוב בעבודה איננה סבירה בעיניו יוכל לפנות
אליהן.
שיטת התגמול, שעומדת
בבסיס התוכנית, היא מורכבת. מחד גיסא, הממשלה הקציבה סכום של שמונים מיליון ש"ח
למימון פעולות מגוונות שיוצעו למשתתפים בתוכניות (טיפול בילדים, השלמת השכלה) - ומאידך
גיסא, הרעיון הבסיסי הוא שהחברות המפעילות יוכלו להרוויח אם יצליחו להביא לידי
צמצום ניכר של מספר מקבלי הגמלאות באזור פעולתן, וזאת על-ידי השמה ארוכת-זמן (תשעה
חודשים לכל הפחות) של מקבלי הגמלאות בשוק העבודה.
רק כאשר החברה תצליח להביא לידי כך שיותר משליש מקרב מקבלי הגמלאות יעברו
לשוק העבודה (או ינשרו בדרך אחרת מרשימת מקבלי הגמלאות), היא תוכל להרוויח כסף - מהסכום
שנחסך מתשלום הגמלאות של הבטחת ההכנסה.
הצלחתה של תוכנית
מהל"ב צריכה להימדד בשני פרמטרים:
א. שילובם בעבודה של
מי שיכולים להשתלב בשוק העבודה, ושיפור איכות חייהם.
ב. אי-פגיעה ברווחתם
של מי שאינם מצליחים להשתלב בעבודה, ונזקקים לסיוע של הכלל על מנת להתקיים ברמת
חיים סבירה גם מחוץ לשוק העבודה.
הסיכויים שהתוכנית
תצליח, באופן זה או אחר, הם סבירים. הניסיון העולמי מלמד כי תוכניות "מרווחה-לעבודה"
אכן מצליחות להעביר לפחות חלק ממקבלי הגמלאות אל שוק העבודה, ושהכנסתם אכן גדלה
במקרים רבים. הדבר תלוי בגורמים שונים:
א. חשוב שיהיו
מקומות עבודה חדשים בשוק העבודה, אשר יוכלו לקלוט את המשתתפים בתוכנית, ושהשכר
המשולם יאפשר קיום סביר. ניכר כי לאחר שנות המיתון האחרונות, שוק העבודה בישראל אכן
מתרחב - והדבר עשוי לתרום להצלחת התוכנית.
ב. הטיפול האישי
במקבלי הגמלאות, והנכונות של הממשלה להשקיע משאבים נוספים ביצירת כלים להשתלבות
בעבודה או במערכי תמיכה, עשויים לסייע בשיפור ההון האנושי של מקבלי הבטחת ההכנסה
ולהסיר חסמים המונעים את השתלבותם בשוק העבודה.
ג. המוטיבציה של
הזכייניות להצליח בתהליך ההשמה היא גדולה, מפני שהן מעוניינות לזכות בנתח גדול של
הטיפול במקבלי הבטחת הכנסה, לאחר סיום שלב הניסוי והמעבר למערך לאומי גדול בהרבה.
דבר זה עשוי לתרום להצלחת הניסוי.
עם כל זאת, התוכנית
טומנת בחובה סכנות לא מעטות. נקודת המוצא
של מפעילי התוכנית היא שעצם הלחץ על מקבלי הגמלאות להתייצב במרכזים מדי יום יתרום
ליצירת מוטיבציה להשתלבות בשוק העבודה. אולם
צריך לזכור שמערכת הבטחת ההכנסה משמשת כרשת ביטחון בעבור רבים, שמסיבות רבות
ומגוונות (מאפיינים אישיים, תפקידי טיפול בתלויים, חסמים סביבתיים ועוד) אינם
יכולים להשתלב בשוק העבודה, גם בתקופות של תעסוקה מלאה.
בשלב זה לא ברור מה
יעלה בגורלם של אלה שהתוכנית לא תוכל לשלבם בעבודה. האם הם נידונים להמשיך ולהתייצב ללא תכלית
במרכזים, להיכנס לשוק העבודה ולהיפלט ממנו, מבלי שהדבר יועיל להם ולבני משפחתם - ואולי
אף יפגע באיכות חייהם? נוסף לכך, תוכנית זו עלולה לסבול מכל המגבלות האופייניות לתהליכי
הפרטה של שירותים חברתיים. בסופו של דבר,
מטרת המפעילים היא רווח כספי - והדבר עלול בהחלט להשפיע על שיקול דעתם בשלב זה או
אחר, במיוחד בכל הנוגע לטיפול במקרים קשים יותר להשמה בעבודה.
הנטייה המוכחת של
"הסרת השמנת" - אשר מובילה את הגורמים הפועלים למטרות רווח להתמקד
במקרים הקלים לטיפול (וממילא הרווחיים ביותר) ולצמצם את תקופת הטיפול ואת היקף
המשאבים המושקעים במשתתפי התוכנית - עלולה לפגוע בסופו של דבר בחלשים ביותר מקרב
מקבלי הגמלאות.
המגבלה השלישית
קשורה בשוק העבודה. לא ברור לחלוטין אם
העוברים לשוק העבודה אכן יוכלו לשפר את איכות חייהם לאורך זמן. הדבר תלוי ביכולתם להשתלב במשרות בעלות שכר
סביר ולשמור על משרות אלה לאורך זמן.
המגמות הנוכחיות בשוק העבודה בישראל - ובראשן השכר הירוד, הסרת ההגנות על
תנאי העבודה והעדר מערכות תומכות סבירות (טיפול בילדים, למשל) – עלולות להביא לכך
שאיכות חייהם של העוברים מרווחה לעבודה לא תשתפר אלא תיפגע. נוסף לכך, בשונה מן הדגם האמריקני, אין כיום
הבטחה להגשת גמלאות בעין או תוספות בשכר למי שעוברים ממערכת הרווחה לשוק העבודה
בשכר.
במהלך השנה הקרובה
יתברר אם תוכנית מהל"ב תצליח להשיג את מטרתה: שיפור איכות חייהם של מקבלי
גמלאות-הבטחת-הכנסה המשתתפים בתוכנית. טוב יעשו הארגונים החברתיים והגורמים
האמונים על נושאי הרווחה, אם יעקבו בצורה קפדנית אחר הפעלת התוכנית.
דבר זה יכול להתבצע מבחוץ או מבפנים (כחלק מהמערך המטפל במשתתפים או המפקח
על ביצוע התוכנית).
בכל מקרה, חשוב
שניסוי זה לא ישמש כפתח לפגיעות נוספות באוכלוסיה החלשה, אלא יביא דווקא לטיפול
טוב יותר במי שאינם מצליחים כיום להבטיח לעצמם איכות חיים סבירה באמצעות שוק
העבודה. מעורבות בביצוע הניסוי ומעקב אחר ביצועו יאפשרו הגנה טובה יותר על זכויות
המשתתפים - ובסיס מוצק יותר להשפעה על עיצוב התוכנית הקבועה, לאחר סיום שלב
הניסוי.
